文章来源：生态环境部环境规划院，发表于《环境保护》2020年第14期
关键词：绿水青山;金山银山;生态产品;价值实现
作者简介：王金南 ，中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长;
王夏晖，生态环境部环境规划院副总工程师、研究员;
摘 要
探索生态产品价值实现机制是践行“绿水青山就是金山”理念的重要举措，是经济实现高质量发展的重要新动能，是讲好生态文明建设“中国故事”的重要素材。建立生态产品价值实现机制是一项系统工程，既要补齐当前认识不统一、转化不完全、通道未打开的短板，又要谋划长远，做好战略设计，加强制度供给，提高生态产品价值实现“融合性”“灵活性”“有效性”“多样性”“广泛性”，全面建立“绿水青山”与“金山银山”转化通道，以更多更优质的生态产品满足人民群众日益增长对美好生活的需要，让生态产品价值实现成为现代化美丽中国建设的一张亮丽名片。
2020年是习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”理念15周年。党的“十九大”把“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”作为重要内容写入习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻回答了发展与保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。通过建立生态产品价值实现机制，有效协调生态环境保护与社会经济发展之间的关系，成为践行习近平生态文明思想的重要举措，打通绿水青山转化为金山银山的关键路径，推进生态环境治理体系与治理能力现代化的重要抓手和引领全社会绿色生活新风尚的重要途径。本文在阐述习近平生态文明思想关于“两山”转化和生态产品价值实现理论基础上，回顾了十八大以来生态产品价值实现机制的探索实践，针对当前生态产品价值实现面临的问题挑战，提出构建面向现代化美丽中国的生态产品价值实现机制的对策建议。
1.
生态产品价值实现是习近平生态文明思想的重要内涵
1.1人是生态系统重要组成，人类需求是生态产品价值实现的基础
生态系统在支持地球生命系统的同时，为人类提供必需的粮食、水、能源、木材等原材料，以及气候维持、水文调节、娱乐文化等服务，统称为生态系统服务[1]。人类从生态系统不断获得惠益。生态系统服务是自然生态环境和人类社会的桥梁[2]，一方面，生态系统为人类社会提供产品和服务，即为服务供给;另一方面，人类社会的维持和发展也需要从生态系统中获取服务，即为服务需求[3]，二者链接关系就此确立。生态系统服务的状态受到生态环境和人类活动的综合影响，人类受益是生态结构和过程产生服务的基础。
1.2生态系统服务类型多样，供给服务形成可交易的生态产品
生态系统服务供给和需求通常发生在不同地区，通过生态过程(如大气流通、水流等)和人工设施(如道路、航道等)进行传递，形成生态服务流。生态系统服务与人类活动的结合存在多种形式，其中供给服务常在人类的保护或修复工程下形成生态产品直接进入市场交易;调节服务大多体现为人类对生态系统功能传导过程的干预;文化服务大多基于人类在自然环境中形成的主观体验与认知。调节和文化服务一般不直接进入市场交易，而是通过“非实体”和完全公共生态产品的形式提升人类福祉。
1.3生态产品价值实现将保护效益外部化、保护成本内部化
生态产品是人类从自然界获取的生态服务和最终物质产品的集合，既包括清新的空气、洁净的水体、安全的土壤、良好的生态、整洁的人居等调节服务类生态产品，还包含可通过产业生态化、生态产业化进行经营开发的物质供给类和文化服务类产品。生态产品价值实现的过程就是将被保护的、潜在的生态产品转化成现实的经济价值，给人类社会经济增加生态福祉，其内涵是在生态产品保值增值的前提下通过调节生态产品的生产、分配、交换和消费，实现生态保护效益外部化和生态保护成本内部化[4] [5]，从而有效协调生态保护与经济发展关系，实现绿色高质量发展。
2.
“十八大”以来生态产品价值实现机制的探索与实践
2.1党中央高度重视生态产品价值实现机制并做出一系列重要部署
2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平到安吉余村考察时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，探索生态产品价值实现机制就此萌发。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上明确指出“积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护会议上强调，要加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时强调，“在保护好生态前提下，积极发展多种经营，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益”。2020年4月，习近平总书记在陕西考察时再次强调，绿水青山既是自然财富又是经济财富。总体上，“十八大”以来，党中央对生态产品价值实现做出了重要部署。党的“十八大”报告首次明确“增强生态产品生产能力”，“十九大”报告进一步明确提出“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。2016年以来，国家在福建、海南等地开展生态产品价值实现先行区、试验区建设，在贵州、浙江、江西、青海四省开展生态产品市场化先行试点工作，健全和完善生态产品价值实现机制已成为新时代推进生态文明建设的重要内容。自2014年以来，生态环境部环境规划院等单位完成了2015年-2018年连续4年覆盖31省区市的生态系统生产总值(GEP)和经济生态生产总值(GEEP)以及2017年度的全球179国家的GEP核算报告，研究提出了GEP核算技术指南，并在全国近20个省市县开展了GEP和GEEP核算试点。
2.2各部门加快推动生态产品价值实现的制度建设和试点示范
生态环境部、发展改革委、自然资源部等部委根据职责分工，积极推动生态产品价值实现机制落地实施。生态环境部以创建国家生态文明建设示范市县和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地为载体，积极推进重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域生态保护补偿，探索生态产品价值转化通道。截止2019年底，生态环境部分三批共命名了175个国家生态文明建设示范市县和52个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。国家发展改革委将生态产品价值实现作为实现区域高质量发展的重要手段之一，印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》和《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，明确提出“建立生态产品价值实现机制”，统领全国开展生态产品价值实现机制的探索。2020年4月，自然资源部印发《生态产品价值实现典型案例(第一批)》，提出促进生态产品价值实现5个关键环节，即坚持规划引领、科学合理布局，管控创造需求、培育交易市场，清晰界定产权、促进产权流转，发展生态产业、激发市场活力，制定支持政策、实现价值“外溢”，并推荐了11个典型案例。
2.3各地积极开展生态产品价值实现机制探索实践
2017年以来，浙江、江西、贵州、青海、福建、海南以及浙江丽水市、江西抚州市先后被列为国家生态产品价值实现机制试点(试验区)，以生态环境持续改善和民生显著提高为主要目标，在探索建立科学合理的生态产品价值核算评估体系基础上，围绕物质供给、调节服务、文化服务三大类生态产品优势，发展特色生态农业、绿色工业、生态旅游业、生态文化产业、健康养生业等生态产业，探索建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。福建省先行先试探索开展生态系统价值核算试点，深圳盐田区首创“城市生态系统生产总值考核体系及运用”，通过对绿水青山的生态产品价值核算，为价值实现奠定基础。在推进生态产品价值实现的过程中，部分地方配套建立了自然资源资产产权、生态产品政府采购、生态产品交易市场培育、生态产品质量认证、绿色金融服务、绩效评价考核和责任追究等制度体系，以制度供给有效保障生态产品价值实现。
2.4生态产品价值实现仍面临若干亟待解决的问题
主要表现在：一是生态产品的概念、范围和价值的认识尚未统一。目前关于生态产品的内涵界定还没有形成共识，生态产品价值评估尚未形成公认、精准的评估框架，基础理论研究的相对滞后影响了生态产品价值实现机制的建立[6]。政府、企业和公众在面对“哪些是生态产品”“谁应该付费”“生态产品值几何”“生态产品价值如何体现”等问题时，仍没有明晰的答案，亟需加快推动生态产品价值实现基础理论研究。二是生态产品价值实现的通道还未打开。现阶段生态产品供给以政府为主，缺乏有效的市场供给机制，生态产品供给量难以满足人民群众对生态产品全方位、多层次的需求。由于市场体系不够完整、产权的初始分配不公平、反映生态产品质量的价格机制发育不成熟等问题，目前只有水权、排污权、碳排放权等环境资源权益进入市场交易，调节气候、涵养水源、生物多样性等生态权很难进入交易市场。三是生态产品价值转化不充分。由于生态产品产权边界模糊、缺乏精准科学的计算方法、生态产品的统计和监测体系不健全，在评估生态产品价值时，大多只考虑资源的天然价值和人工价值，代际补偿价值和外部补偿价值往往被忽略。对于调节服务等不具备直接使用价值的生态产品，一般通过生态补偿等方式实现生态产品价值转化。但现阶段生态补偿存在要素分割、补偿对象交叉等问题，补偿资金难以形成合力，资源配置效率不高，补偿资金核算主要依据财政支付能力，没有完全体现生态系统服务价值。根据生态环境部环境规划院估算[7][8]，2015和2016年全国生态系统生产总值(GEP)分别为70.6万亿元和76.7万亿元，但生态产品初级转化率仅为30.2%和30.1%，GEP排名处于前列的青海和西藏，转化率分别只有1.8%和0.7%。图1是2016年31省市区的GEP及其生态产品初级转化率。
3.
努力探索面向美丽中国建设的生态产品价值实现机制
推动生态产品价值实现是践行“两山”理念的时代任务与优先行动。当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。生态文明建设同每个人息息相关，应坚持以人民为中心，提供更多优质生态产品，让生态产品价值全面实现成为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化的增长点、支撑点、发力点。围绕提高生态产品价值实现“融合性”“灵活性”“有效性”“多样性”“广泛性”，做好顶层设计，加强制度供给，夯实科学支撑，创新经济政策，重视落地实践，全面建立“绿水青山”与“金山银山”转化通道。
3.1做好战略设计，提高生态产品价值实现机制“融合性”
将生态产品价值实现机制全面融入国民经济和社会发展、生态环境保护、资源利用等相关规划，发挥规划的统筹引领作用，将加快建立生态产品价值实现机制作为重要任务。在省市层面推进重大生态环境基础设施建设，鼓励地方探索编制生态产品价值实现行动计划。将建立生态产品价值实现机制、GEP和GEEP核算体系等作为生态文明示范创建、“两山”实践创新的规定任务，中央财政专项资金向评估考核优秀的国家生态文明建设示范市县、“两山”实践创新基地加大倾斜力度。在“两山”实践基地创建工作中优先支持生态产品价值实现机制建设，鼓励地方重点针对生态价值核算、生态产品交易平台、生态产品保护绩效评价等深入探索。
3.2加强制度供给，提高生态产品价值实现通道“灵活性”
依托国家自然资源产权和用途管制制度，规范生态产品使用权、保障收益权、激活转让权、理顺监管权，明确森林、草地、湿地、耕地、水流、海域以及重点生态功能区、自然保护区等自然资源要素产权[9]。制定生态产品开发指南，综合考虑生态产品生产能力、空间流转能力以及交通、人文、旅游等多方面因素确定不同区域、不同类型生态产品差别化管理机制和实现路径。生态补偿机制是实现生态产品价值最重要的手段，进一步扩大重点生态功能区补偿转移支付范围，完善和提高生态补偿标准，建立健全生态保护红线生态补偿机制，创新面向生态环境质量改善的财政绿色分配机制，加快建立区域间、流域上下游的横向生态补偿机制。探索有利于生态产品价值实现的财政税收制度和绿色金融政策。
3.3夯实科学支撑，提高生态产品价值转化能力“有效性”
生态产品监测和生态价值核算是生态产品价值实现的基础。加快建立与国民经济行业分类相衔接的生态产品分类目录，支持生态产品统计、核算和评估。构建国家技术标准统筹、区域流域技术监督、地方推进落实、社会共同参与的生态监测网络，推进生态环境多源遥感与地面观测相结合的监测网络标准化建设，形成覆盖森林、草原、湿地、农田、海洋、矿产、水资源等重要自然生态要素的调查监测体系。全面总结不同区域GEP和GEEP核算实践，制定和发布核算技术指南、评价指标体系，为生态产品价值实现提供标准规范的核算方法。
3.4创新经济政策，提高生态产品价值实现渠道“多样性”
探索建立基于生态产品的占补平衡机制，把生态产品价值实现理念融入国土空间规划，确定生态产品供给数量、质量和空间分布，通过“生态账户”“生态银行”等平台，按照“生态占补平衡”原则，借助生态指标或生态信用等实现公共生态产品的市场交易。探索融合各类生态产品的公共资源交易平台，丰富生态产品交易标的，促进生态产权的增值和流通，提高生态环境治理的价值转化效率。完善排污权、碳排放权交易制度，实施生态功能重要的欠发达地区与发达地区跨区域、跨流域配额交易，开展大型高能耗、高水耗和高排放企业与生态功能重要区域点对点购买试点。根据自然生态系统的物质供给服务、调节服务和文化服务等不同功能，因地制宜探索生态产业化模式和路径，延伸生态产品产业链。
3.5重视落地实践，提高优质生态产品生产供给“广泛性”
分区分类组织实施生态产品价值实现地方试点，不断丰富生态产品价值转化模式和路径。加强生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、重要水源地、森林公园、重要湿地等重要生态空间保护力度，完善以国家公园为主体的自然保护地体系，提升“精品”生态产品的价值。全面落实山水林田湖草生命共同体理念，在长江经济带、黄河流域、青藏高原、黄土高原、祁连山、太行山、南方丘陵山地，以及黄渤海、东海等海域，统筹推进山水林田湖草生态保护修复重大工程，修复提升区域空气、水、土壤等生态产品供给质量。积极探索生态环境治理与区域流域产业开发有效融合路径，推行生态导向开发模式(EOD)，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，提升关联土地开发的市场“溢出”价值。建立健全保护地特许经营收益分配机制及反哺模式，加大对生态修复绩效优良地区和保护地生态产业发展的扶持力度，不断提高生态产品供给地区价值转化的内生动力，真正实现生态产品价值提升和价值“外溢”。
参考文献
[1] Costanza, R, dArge, R, deGroot, R, Farber, S, Grasso, M, Hannon, B, Limburg, K, Naeem, S,ONeill, R V, Paruelo, J, Raskin, R G, Sutton, P, and vandenBelt, M. The value of the world's ecosystem services and natural capital[J]. Nature, 1997, 387(6630):253-260.
[2]傅伯杰, 张立伟. 土地利用变化与生态系统服务:概念、方法与进展[J].地理科学进展,2014,33(4):441-446.
[3]Burkhard, B, Kroll, F, Nedkov, S, and Müller, F. Mapping ecosystem service supply, demand and budgets[J]. Ecological Indicators, 2012, 21:17-29.
[4]Jinnan Wang. Environmental Costs: Revive China's Green GDP Programme. Nature, 2016, 534(7605):37.
[5]Guoxia Ma, Fei Peng, Weishan Yang et al.,The valuation of China’s environmental degradation from 2004 to 2017. Environmental Science and Ecotechnology 1 (2020).
[6]杨艳,李维明,谷树忠,王海芹.当前我国生态产品价值实现面临的突出问题与挑战[J].发展研究,2020(03):54-59.
[7]马国霞、於方、王金南等中国2015年陆地生态系统生产总值核算研究[J].中国环境科学2017(04)：1474-1482.
[8]Guoxia Ma, Jinnan Wang, Fang Yu et al., Framework construction and application of China’s Gross Economic-Ecological Product accounting. Journal of Environmental Management 264 (2020)
[9]李维明,俞敏,谷树忠,高世楫.关于构建我国生态产品价值实现路径和机制的总体构想[J].发展研究,2020(03):66-71.
文章来源：生态环境部环境规划院
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