国家发展和改革委员会日前发布《全国统一大市场建设指引(试行)》。其中提到，培育发展全国统一的资源环境市场，探索开展跨省级行政区排污权交易。为何要开展跨省级行政区排污权交易?如何推动跨省级行政区排污权交易?本报记者专访了复旦大学环境经济研究中心主任李志青。
李志青
复旦大学环境经济研究中心主任，复旦大学经济学院党委副书记，兼任上海市生态环境治理政策模拟与评估重点实验室副主任等，美国耶鲁大学、加州大学、德国哥廷根大学访问学者。曾主持国家和省部级等多项课题研究。
建立跨省级行政区域的排污权交易市场，有利于打破地域限制，破解企业发展困境，也有利于排污权这种环境资源在一定范围内进行流动，实现资源优化配置和高效利用。
中国环境报：国家发展和改革委员会日前发布《全国统一大市场建设指引(试行)》。其中提到，培育发展全国统一的资源环境市场，探索开展跨省级行政区排污权交易。我国跨省区排污权交易的现状如何?
李志青：在探索全国统一的资源环境市场方面，我国已经走了很长的路。碳排放权交易市场是重要的资源环境市场之一，碳排放权交易本质上也属于排污权交易。我国自2013年启动碳排放权交易试点，2021年启动全国碳排放权交易，在制度探索、政策制定、研究基础等方面为培育发展全国统一的资源环境市场奠定了很好的基础。
但是，其他污染物的排污权交易，如废气、废水、固体废弃物等，现在还处于探索起步阶段。一些地方已经开展了跨区域排污权交易试点。比如，长三角区域性的排污权交易平台在2024年启动，在上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善、安徽广德4个试点区域率先实现污染物跨省交易。虽然交易流动性有限，交易功能还比较弱，但跨省级行政区排污权交易的制度、配套政策已初步建立起来。下一步要进一步完善制度，并在全国范围内推广。
中国环境报：开展跨省级行政区排污权交易的意义何在?
李志青：我国幅员辽阔，各地经济发展水平、产业发展程度、环境承载能力差异很大。一些地区经济发达但环境容量有限，一些环境容量有限的经济欠发达地区经济发展需求迫切，建立跨省级行政区域的排污权交易市场，有利于打破地域限制，破解企业发展困境，也有利于排污权这种重要的环境资源在一定范围内进行流动，实现资源优化配置和高效利用。
更重要的一点是，建立全国统一资源环境大市场是用市场经济的思维方式解决生态环境问题的一种有益尝试，引导全社会树立资源环境有价的理念，有助于激励企业加大减排力度、采取先进环保技术，从而提高环境治理水平。
此外，跨省级行政区排污权交易能够有力助推污染治理联防联控。不同地区环境容量和经济发展水平有很大差异，联防联控本质上是要提高污染治理效率，把减排工作从成本较高的地区转移到成本较低的地区，跨省级行政区排污权交易有助于优化资源配置，从而提高区域污染防治效率。同时，很多污染物流动性很强、跨界传输特征显著，跨省级行政区排污权交易有助于打破行政区域限制，让污染物治理不再局限于单一省份，而是从整体上进行统筹规划、协同治理。这样能够更有效应对大气污染等跨区域污染特征很强的环境问题。
目前，推动跨区域污染联防联控，面临的很大挑战是跨省份、跨部门的协调成本很高。如果能够建立统一的资源环境大市场，统一规范标准、监测、监管等，将大大降低行政管理成本，提高区域的环境管理水平。
中国环境报：对于一些环境容量不足的地区，当地企业如果通过购买排污权来生产，会不会造成当地环境质量的恶化?
李志青：应该不会，区域内的污染权交易要在总量控制的前提下进行。在一个区域内，一地的污染物增多，但其他地方污染物减少，总体看不会影响到整体环境质量。加之排污权交易能够激励企业提高污染治理水平和资源利用效率，从而通过售卖排污权获取更多利润，在这一激励约束机制的作用下，社会总体污染水平将呈下降趋势。因此，跨省级行政区排污权交易是促进社会总福利提高的一个举措。
一切可以标准化的、可以进行相互比较的污染物，都可以纳入跨省排污权交易的范围内。
中国环境报：2024年6月，长三角区域排污权交易平台正式启动，在上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善、安徽广德4个试点区域率先实现跨省交易，效果如何?
李志青：长三角区域排污权交易一定程度上实现了排污权资源的合理流动和有效配置，缓解了一些发达地区企业因为排污权不足导致的发展困境问题，促进了区域内的产业结构调整和经济结构转型。同时，也为更多城市和地区开展跨省级行政区排污权交易积累了经验，探索了一些可行的交易模式和管理机制。
当然，在试点过程中，我们也看到跨省级行政区排污权交易实施过程中还面临一些挑战，排污权交易市场活跃度不够、流动性有限。这反映出目前跨省级行政区排污权交易还存在交易规则不够完善，企业主体理解不够深入、参与交易不够积极等问题。市场活跃度不够还有一个重要原因，即协调机制有待进一步完善。一旦实施跨省级行政区排污权交易，协调成本就大幅上升，不同省份、不同部门之间会面临极大的信息、监管等方面协同的挑战。提高市场的活跃度，需要进一步完善协调机制。
中国环境报：除了目前开展试点的VOCs，还有哪些污染物适合纳入跨省级行政区排污权交易?
李志青：从环境经济学角度来看，具有很强外部性的交易主体都可以纳入进来。除了开展试点的VOCs之外，二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮等大气和水污染的主要污染物都可以作为跨省级行政区排污权交易对象。比如，不同流域水环境容量和污染治理需求有很大差异，可推动水污染的主要污染物COD跨省交易，有利于实现COD排放权的合理调配，推进区域或流域水污染防治。
总而言之，一切可以标准化的、可以进行相互比较的污染物，都可以纳入跨省排污权交易的范围内。
中国环境报：在您看来，哪些区域适合开展跨省级行政区排污权交易?
李志青：第一类是长三角、珠三角、京津冀以及中西部的一些城市群。这些地方经济活动频繁、产业密集、污染物排放总量较大、环境容量紧张，通过跨省协调可以实现排污权的优化配置。
第二类是同一流域的不同省份，比如长江黄河流经很多省份，上下游之间在污染防治方面存在相辅相成、互相依赖的特征，这类地区也适合进行跨省排污权交易。跨省排污权交易可以协调上下游、左右岸的利益关系，共同推进流域水污染的防治，实行全流域的生态环境质量改善。
第三类是产业梯度转移的相关城市。比如，一些经济欠发达地区在承接产业过程中，可能存在环境容量不足的问题，这些地区可以通过跨省买进排污权来为产业转移提供环境容量支持。
理论上讲，只要产业转移的边际收益大于购买环境容量的成本，对这个地区来讲就是有利的。同时，可以推动其他地方释放一些环境容量出来，实现产业和环境的双赢。
解决当前跨省级行政区排污权交易面临的问题，最基础的是要尽快完善技术支撑体系。完善污染排放的检测、计量等技术方法，统一技术标准和规范等，确保排污权交易的可靠性。
中国环境报：目前，推动跨省级行政区排污权交易方面有哪些难题或阻力?
李志青：目前来看，在排污权交易上形成统一大市场还面临诸多挑战。
一是政策法规不完善。除了碳排放权交易，国家层面上缺乏统一的跨省级行政区排污权交易的法律法规。在排污权确权、交易、监管、登记、结算等方面存在标准上、做法上、措施上的诸多差异。没有明确的法律法规依据，增加了交易的不确定性和风险。
二是协调成本很高。每个省的发展目标、环境管理要求、财政状况等方面存在很大差异，协调起来非常困难。各地方、各政府部门都有自己的利益诉求，要达成共识难度很大，比较容易出现地方利益至上、地方保护主义等问题，影响跨省交易的开展。
三是市场认知度的问题。目前很多企业对跨省级行政区排污权交易认识不到位，缺乏参与的积极性和主动性，社会公众对这方面的了解和关注也相对较少，现在还没有形成良好的市场氛围和监督机制。
四是技术支撑体系不够健全。排污权要进行交易，就要精准计算每家企业的排污量。运用什么样的计量方法、怎么进行数据的核算检测评估、数据质量怎么控制等问题不解决，就会产生很多纠纷和争议，交易就很难持续进行。技术支撑体系不够健全是当前面临的很大问题之一。
中国环境报：推动跨省级行政区排污权交易，还需做好哪些工作?对此，您有哪些建议?
李志青：解决当前跨省级行政区排污权交易面临的问题，最基础的是要尽快完善技术支撑体系。完善污染排放的检测、计量、核算、评估等技术方法，统一技术标准和规范等，确保排污权交易的可靠性。要充分利用大数据、区块链、AI技术等手段，提高交易的透明度和安全性。
加强顶层设计。在完善技术支撑的基础上，尽快出台相关法律，完善跨省级行政区排污权交易实施细则，明确交易主体、交易规则、交易激励约束机制等。
建立区域合作机制。在目前缺乏顶层设计的前提下，可以借助一些区域的协调机制如长三角地区主要领导座谈会等区域协作机制，建立专门针对排污交易的协调机制。如通过定期召开联席会议，加强相关省份之间的沟通交流、建立环境信息共享平台实现数据互通有无等，提高跨省排污权交易的协同性、科学性、专业性。在此过程中，要提高社会的参与度、提高企业的认知度。
排污权交易过程本质上是一种金融行为，最终为企业提供融资支持，激发市场绿色转型的内生动力，因此，要积极引导金融机构参与进来。
